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石亚军等:国家监察体制:全域立体监察模式的构建

发布日期:[2017-10-19 ] 点击次数:[ ] 来源:

深化监察体制改革,是为科学回答对公权力谁来监督、监督谁、监督什么、怎样监督等问题提供制度供给和保障。党的十八大以来,根据党中央关于国家监察体制改革的重大决策,遵循凡公权力必受监督的原则,在全面依法治国和全面从严治党的轨道上,针对体制疏漏和制度缺失,监察体制改革纵深发展。国家监察体制是深刻的政治改革的新生事物,致力于构建全域立体监察模式,通过监察体制的整合、监察关系的重构、监察手段的优化,在所有监督对象中实行党统一领导下的立体监督,开启了我国监察体制实现凡公权力所在之处无人无事不受监督、全域覆盖的创新发展新里程。
  一、监察体制的整合:从行政监察向国家监察转变
  监察是依法依规对公权力行使者用权目的指涉、行为方式、运行过程、价值所向的规范化和惩戒性监督,无论公权力如何分类、分设、分行,无一不是体现监察工作正当性内涵的应然性外延。在我国,体现上述监察定义的体制和制度载体,定然建立在理顺监察权与党的执政权、人大的立法权、政协的参政权、政府的行政权、司法机关的司法权等关系的基础上。然而,长期以来,由于过窄地把监察权锁定为行政执法权,即“行政监察就是政府的监察机关对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员贯彻执行和遵守法律法规纪律的情况进行监督的活动”,[1]导致监察实践偏离了监察应有的内涵,使监察工作外延产生了实然性疏漏,形成碎片化监察。
  就反腐败监督和履职规范性监督这两项主要监察职能而言,称为监察机构的政府监察部门主要监督制约政府行政人员的腐败和渎职行为,不是监察机关但行使一定监察职能的纪委主要监督制约党员和党员领导干部腐败和渎职行为,不是监察机关但行使一定监察职能的检察院主要监督制约国家干部职务犯罪,各部门看似分工明确,职责分明,在实际过程中却使监察工作存在权力配置分散、弱化而形不成强劲合力的弊端,主要表现如下。
  一是监督职能呈碎片状。表现之一:由于监察机构隶属于政府,国家监察职能由各级政府管辖的行政监察机关行使,尚未确立集中统一的国家监督权。[2]党的纪律检查部门、政府监察部门、检察院分别履行监督职能,现行监察监督体制的一个重要特征就是覆盖面广,职能分散,“铁路警察,各管一段”,很难发挥反腐的集中力量。[3]表现之二:党的纪检机关与司法机关的职能界限表面清晰,但是在现实案件办理中,却往往出现职能交叉,对于纪委部门审理后的案件,检察院又会重复审理。表现之三:就行政权与监察权的关系而言,监察机构归属行政机构系统,监察权内嵌于行政权力体系,依据行政监察法的第三十五条之规定“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经国务院同意”,监察工作受到行政范围和行政权限的限制,无法发挥跨系统、跨领域、跨层级的独立作用。
  二是监督范围呈屏障状。表现之一:难以对国家级别机构和人员实行监督,按照原有监察体制“分级管辖”的原则,本级监察机关只对本级政府各部门,乃至检察机关和审判机关履行监督职责,导致即使承担国家层面监察职能的监察部门由于级别因素无法实现对国家级别机构和人员的监督,使这类监督处于实际上的弱化和虚无的地位。表现之二:难以对同级以及下一级非行政机构和人员实行监督,由于各监察部门职能规定的限制,监察并没有对下级公权力部门以及人员监督的全覆盖,党的机构、企事业单位不在监察部门的履职范围,他们只是实行机构内部自行监督。表现之三:在特定监察与纪检合属机制中,由于职能职权归属和人员编制隶属关系的分设,例如中央纪委是党的领导机构,而监察部是国务院的职能组成部门,其机构列入国务院序列,但是编制却列入中共中央直属机构,是一种部分职能的合署办公而非简单意义上的完全合署办公,[4]导致监察工作的权限与具体的人和事时不够清晰。
  成立党领导下统一的监察委员会,实现了从行政监察向国家监察的转变,是对分散监察、分散监督机制的重大突破,这一突破促进了监察监督资源的整合:
  一是反腐败监督机构的整合。国家监察委员会是党领导下的国家反腐败工作机构,特点之一是整合了政府监察部门、预防腐败部门、检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等部门,既实现了监察机构由分散转向集中和统一,又实现了监察机构由不同的领导隶属转向统一的领导隶属;特点之二是监察委与纪委合署办公,在进一步强化党对反腐败机构的统一领导中,构建国家监察与党内监督相匹配、依法治国与依规治党相衔接的组织机构体系。
  二是监督权的整合。监察委员会将纪委纪检权、行政监察权、检察院反贪局职务犯罪侦查权集于一体,这一整合显现分合有致的两个意义:一方面在监察委员会集中侦查权并使侦查权、公诉权、审判权各自独立运行,改变了以前检察院集侦查权、公诉权于一身既当裁判又当运动员的局面,有利于体现司法的公正。从我国对待刑事案件的侦查权、公诉权、审判权相互配合和相互制约的原则来看,将腐败犯罪的侦查权归属于监察机关应当是更加科学合理的做法;[5]另一方面,赋予以往带有行政属性的监察权在宪法意义上的地位,提高了监察在整个国家体系中的位能。
  三是党统一领导反腐机制的整合。国家监察委员会实行纪委与监察委员会合署办公后,纪委书记、副书记分别兼任监察委员会主任、副主任,形成党统一领导下,纪检权与监察权高度统一,相互协调与衔接的工作局面,既使纪委因对监察工作具有可视度,能够在把握好党纪与国法边界中更好地对党员和党员领导干部实行党纪监督,又使监察委员会因监察工作地位的提升和与纪检工作的统筹,能够在把握好系统与结构的关系中更好地对所有公职人员实行国法监督,实现党内党外、党纪国法监督的全覆盖、无死角,共同形成国法与党纪相辅相成、党外与党内双管齐下的反腐败治理网络。[6]
  二、监察模式的重构:从单一监察向复合监察转变
  监察工作作为对公权力的有力监督,是依法对所有公共权力履职者用权行为进行了解、约束、督促、纠偏,维护合法性、合规性和正当性,惩戒腐败、消极、亵渎、损民的控权手段。监察工作的效能和信誉,根本取决于由谁监督与对谁监督即监督主体与监督对象的关系,监督主体定位准确、监督对象囊括周延、监察工作关系顺畅,监察工作才会拥有高位势能、宽域作为和全边效应;取决于用啥监督与按啥监督即采取什么措施与按照什么程序监督的关系,监督措施得当、监督程序规范,监察工作才会运行顺畅。在以往的监察体制中,行政机关是唯一的监察工作的监督主体,行政系统中的机构和人员构成监察工作的监督对象,导致代表国家全局意志和整体权力的机构没有成为监督主体,行政机构以外的所有公权力机构以及行政监察部门本身没有成为监督对象的双重缺失,同时,监察工作实施的监督措施和程序都因上述监督主体与对象的关系而出现效力有限的弊端,导致监察工作实行的是单一监察模式,对公权力监督名存而实不全至。
  国家监察委员会的建立,构建起以监察委员会为核心的崭新的监督模式,在全国一盘棋格局中,所有监督要素被重新定义,监督主体与监督对象形成立体关系,监督手段与监督程序实现顺向耦合,实现了由单一监察向复合监察的转变。
  监察委员会在超越体制壁垒中成为监察体制中行使监察监督权力的唯一主体。“从横向权力关系来说,监察委员会作为监察机关与行政机关、审判机关、法律监督机关,彼此独立,是监察与被监察的关系”,[7]表明监察工作的监督主体不再是代表行政权力的行政机构,而是代表国家全局意志和整体权力的机构,意味着监察委员会可以超然于现行系统、行业、部门设置形成的门禁和路卡,将“眼盯”“口警”“手罚”的触角布向一切公权力存在的地方,从根子上排除过去监督主体分散、多头、够不着、力不支的弊端,形成复合监察的责任主体。
  监督对象在淡化系统行业部门身份中呈现出无例外。在新型监察体制中,监督对象不再仅仅是行政机构和人员,而是所有公权力机构和人员以及监察委员会本身。根据马怀德教授的解读,监督对象的范围扩大之后,具体包括中国共产党各级机关工作人员、人民政府工作人员、司法机关工作人员、人大机关工作人员、政协机关工作人员、民主党派机关工作人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的工作人员、科教文卫等事业单位的工作人员、国有企业管理人员。[8]监督对象的全员囊括,构成了复合监察的无缝体系。
  监督措施和程序在周延防控点中得到完善。过去的监察更多的是侧重对于腐败事件已经发生之后的事后监督,监察委员会则将监督的起点前移,囊括公共权力岗位就位后权力行使的方向、过程、落点和效应。根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和全国人大常委会表决通过《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(以下简称决定)》,监察委员会履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。除“留置”以外的绝大部分监督措施分设在以往各个反腐机构,它们与“留置”一道在监察委员会得以集中形成完整的监督措施,周延了公共权力行使的全过程以及监察委员会对案件进行监督、调查、处置的所有环节、流程,既避免了以往措施分行不可避免的在监督类型和流程的疏漏,又搭建了衔接纪律监督与法律监督的合法轨道,构成了复合监察完整手段。
  监察委员会成为被监督对象。为超越“最后的监督者”悖论,避免监督者腐败的危害,中央提出了“强化对监察委员会自身的监督制约”[9]要求,按照这一精神,从以下几个方面形成对监察委员会的监督:一是同级人民代表大会监督。监察委员会由人民代表大会产生,人民代表大会无疑是对其最重要的约束和监督机关,受到同级人民代表大会的监督,这不仅有利于摆脱部门化弱监督模式,提高监督主体与监督客体的对称性,而且有利于加大对国家机器运转及其行权主体的事前、事中监督力度,事实上也拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容。[10]童之伟教授认为,可在同级人大常委会内部设置专门的监察监督委员会,对任何与监察委员会相关的事项都由该监察监督委员会来履行,从而常态化、机制化地对监察委员会的监督。[11] 二是上级监察委员会监督。这种监督是监察委员会内部重要的自我监督,避免了属地化管理中垂直管理的力所不及,也可以有效避免过去履行监察权的部门既对同级政府负责也对同一系统上级负责所可能出现的弊端。三是人民检察院监督。监察职能整合之后,检察院可以从案件专业性的角度很好发挥监督监察委员会的作用。从监督的专业性角度来看,监察委员会在办案过程中只能进行侦查和调查并无权提起公诉以及逮捕,对于调查清楚的案件最终要将案件移送检察院处理,实际上在监督机制运行中检察院可以利用审查起诉和公诉权对监察委员会移送的案件进行监督,从而避免监察委员会监督权、审查权过大所导致的滥用职权情况的发生。四是社会监督。社会监督包括社会个体监督、媒体监督、网络监督,通过上述监督,对监察委员会工作人员监察监督办案过程的合法性、遵法守法以及职业操守进行监督。社会个人通过来信来访、网络媒体等途径,对监察委员会的履职情况进行监督。对监察委员会也要监督,构成复合监察的闭合循环。
  三、监察手段的优化:从惯性监察向规制监察转变
  国家监察体制是中国特色社会主义权力监督制度的时代创新,打破了过去人们对监督与被监督关系习以为常的认识和运行格局,职能的整合、人员的调整、机构的重组和观念的变革,必然引发与以往规则的冲突,要求监察手段发生与之相适宜的变化。在原有的监察体制中,监察机关缺乏明确精准的权责定位,缺乏全面有效的法律资源,缺乏相对独立的履职身份,导致喜用行政监察的惯性手段开展监察工作,难免造成监察工作因体制掣肘和手段乏力减损实效。惯性监督即使是在行政监察的架构内尚且不合时宜,伴随国家监察体制的诞生,迫切需要实现向规制监察的转变。
  建立监察权责清单是实现规制监察的前提。监察委员会建立后,应当建立起科学合理的权责清单,首先在监察委员会的监督权与纪委的纪检权、人大的立法权、政府的行政权、检察院的检察权、法院的审判权,以及与其他监督主体的监督权之间,明确划分权力内涵和外延,使监察委员会的监督权既具有可识别、可行使的规范形态,又可避免被滥用。监察委员会的权力清单必须对所有系统行业公职人员全员囊括,对公权所致的所有事务全域涉及,对公权行使的起点和终点全程达至,与立法权、行政权、检察权、审判权的权力清单相对应,与纪检权的权力清单相协调。同时,依据有权就有责的原则,确定监察委员会与每一项权力对应的责任,明确行使监察权的责任主体、责任所为、责任追究。建立科学合理的监察委员会权责清单,应从试点地区开始探索,在不断完善中形成具有普遍性的经验,随着监察委员会在全国的推行,逐步形成全国统一规格、结合各地实际、可行有效的监察委员会权责清单体系。
  加强法治建设是实现规制监察的根本。改革须法治先行,监察委员会作为监察工作改革的新事物,通过创新监察工作的理念、职能、机构设置、人员配置、工作手段,使监察工作的权力配置、权力与权力的关系、权力的运行机制发生了根本变化,这些变化的存在与生效,迫切需要法律授权,以夯实监察委员会工作的合法性、正当性、权威性。现行的《中华人民共和国行政监察法》(简称《行政监察法》)和《中华人民共和国行政监察法实施条例》随着行政监察向国家监察的转变,已经完成了历史使命,目前,应当将制定《中华人民共和国国家监察法》(简称《国家监察法》)列入立法机关的立法计划,汇聚法学界和法律界的协同创新力量,开展研究及相关准备工作,在总结《行政监察法》实施中的有益经验,吸纳国外相关法律建设有益成果的基础上,根据国家监察体制建设的目标取向、权力视阈、发力路径、制约效用,结合我国的实际国情,制定《国家监察法》,对涉及监察委员会顺利开展监察工作的所有要素作出法律规定,赋予法则力量。同时,立法机关应制定《国家公职人员处分条例》,取代《行政机关公务员处分条例》,监察委员会制定《监察委员会监督调查处置案件办法》、《监察委员会处理不服处置申诉的办法》、《监察委员会举报工作办法》、《监察委员会实行回避制度办法》等法规,与《国家监察法》形成上游与下游的衔接,并共同构成完整的监察工作法律法规体系。
  保证监察委员会独立履职是实行规制监察的关键。成立监察委员会的目的,就是要保证监察工作在不受行政建制形成的非监察监督因素的干扰,独立运行是监察机制创新的重要体现。为有效避免过去同级政府与上级监察部门“双重领导”模式造成的监察弊端,必须从以下三个方面加大改革力度,确保监察委员会工作的独立性:一是机构独立,从中央到县一级的基层监察委员会实行垂直管理,保持国家监察委员会垂直机构的独立性,不受其他各类各级机构的干涉和干扰;二是人员独立,对于监察委员会的工作人员不得兼职人大机关、政协机关、政府机关、司法机关、相关事业单位、国有企业单位进行明确的规定,保证监察委员会独立行使监察权而不受影响和牵制;三是财政独立,运行经费应当按照垂直管理体系统一安排,不由本级政府支付。

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[9] 中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[EB/OL].http//www.gov.cn/xinwen/2016-11/07/content_5129781.htm.
[10] 高波.国家监察体制改革:政治改革和反腐治本的新探索[N].人民日报,2016-11-15.
[11] 童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论,2017(1).

   来源:《中国行政管理》 


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